Phát triển hệ thống tổ chức tín dụng là hợp tác xã: Những nút thắt cần tháo gỡ
Ngân hàng Hợp tác xã Việt Nam (NHHTX) đã chính thức ra đời ngày 04/6/2013 theo Giấy phép số 166/GP-NHNN trên cơ sở chuyển đổi QTDND Trung ương và khai trương hoạt động vào ngày 09/07/2013. “Việc chuyển đổi QTDNDTW thành NHHTX không chỉ là việc thay đổi tên gọi, đáp ứng yêu cầu pháp lý mà cùng với việc chuyển đổi này - chức năng, nhiệm vụ, vai trò đầu mối đối với hệ thống QTDND được thay đổi căn bản và hy vọng sẽ nâng lên một tầm cao mới, là những bước khởi đầu thực hiện mục tiêu hoàn thiện mô hình hệ thống tổ chức tín dụng (TCTD) là hợp tác xã trong giai đoạn tới. Tuy nhiên, đi cùng với vai trò mới, trách nhiệm của NHHTX đối với hệ thống cũng trở nên nặng nề hơn, ngoài việc phải chủ động phát triển mạnh về quy mô, năng lực tài chính, quản trị điều hành, công nghệ… thì với tư cách là hạt nhân, NHHTX đang được kỳ vọng là tổ chức đầu mối sẽ cùng tham gia giải quyết các vấn đề cơ bản còn tồn tại của hệ thống QTDND thời gian qua". Bài viết sau đây xin trao đổi về một số “nút thắt" cần tháo gỡ để hệ thống TCTD là hợp tác xã tiếp tục phát triển ở tầm cao mới.
1. Ðịnh hướng phát triển hệ thống TCTD là hợp tác xã
Theo “Ðề án cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015” ban hành kèm theo Quyết định số 254/QÐ-TTg ngày 01/3/2012 của Thủ tướng Chính phủ, định hướng phát triển hệ thống QTDND đã nêu rõ: “Tiếp tục hoàn thiện mô hình QTDND 2 cấp hiện nay gắn liền với tăng cường các thiết chế an toàn hoạt động và tạo điều kiện thuận lợi cho QTDND phát triển. Ðẩy mạnh chấn chỉnh, củng cố và nâng cao mức độ an toàn, hiệu quả các QTDND hiện có đi đôi với tiếp tục mở rộng vững chắc các QTDND mới ở khu vực nông thôn; bảo đảm QTDND tuân thủ đúng theo quy định của Luật Các TCTD và Luật Hợp tác xã; tôn trọng nguyên tắc tự nguyện, tự chủ, tự chịu trách nhiệm, cùng có lợi, hợp tác và phát triển cộng đồng hướng tới mục tiêu chủ yếu tương trợ giữa các thành viên của QTDND để góp phần xóa đói, giảm nghèo, phát triển nông nghiệp, nông thôn và hạn chế tình trạng cho vay nặng lãi...”. Ðể thực hiện định hướng trên, Quyết định 254/QÐ-TTg đã đưa ra hàng loạt các giải pháp tháo gỡ, xử lý những hạn chế của hệ thống, trong đó đáng chú ý là: (i) Chuyển đổi QTDND Trung ương thành ngân hàng đầu mối hỗ trợ, chăm sóc hệ thống, chủ động phát triển nội lực để đảm trách vai trò mới; (ii) giải quyết những vấn đề tồn tại của hệ thống các QTDND thành viên trong thời gian qua.
Tuy nhiên, phải thấy rằng, những định hướng, các vấn đề cần giải quyết đối với hệ thống QTDND đã được đề cập từ năm 2010 - tại Luật Các TCTD. Theo đó, (i) về mô hình: Luật Các TCTD đã có khá nhiều điều, khoản tạo nền móng, định hướng chung cho mô hình mới đối với các TCTD là hợp tác xã. Cụ thể, trong hệ thống các TCTD có một hệ thống các TCTD là hợp tác xã được hình thành 2 cấp: NHHTX là tổ chức đầu mối của hệ thống, chịu trách nhiệm trực tiếp và đầu tiên trong việc xây dựng và hình thành cơ chế liên kết, phối hợp, giám sát và hỗ trợ lẫn nhau trong hệ thống, hướng dẫn phát triển các sản phẩm, nghiệp vụ đặc thù cho các tổ chức thành viên; các QTDND hoạt động phù hợp với đặc thù của một loại hình TCTD có quy mô nhỏ, hoạt động dựa trên tính hợp tác, liên kết, tương trợ đi kèm với nghĩa vụ và sự giám sát cộng đồng của các thành viên trong nội bộ QTDND, qua đó, gắn chặt hoạt động của từng QTDND với hoạt động đặc thù của các thành viên trên địa bàn nhằm hỗ trợ các nhu cầu tạm thời về vốn cho sản xuất kinh doanh, cải thiện đời sống của các thành viên; (ii) về các vấn đề lớn còn tồn tại của hệ thống: Trước thực trạng hoạt động của một bộ phận QTDND chưa bám sát mục tiêu hoạt động, có biểu hiện chạy theo lợi nhuận, các quy chuẩn về kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ chưa được các QTDND coi trọng đã tạo nhiều tiềm ẩn rủi ro trong hoạt động và gây ảnh hưởng đến sự an toàn của hệ thống. Do vậy, Luật Các TCTD đã quy định rất rõ nét, cụ thể về việc tuân thủ hệ thống kiểm soát nội bộ (Ðiều 40), kiểm toán nội bộ (Ðiều 41) và đặc biệt là về vấn đề kiểm toán độc lập (Ðiều 42) đối với các TCTD, trong đó bao gồm cả các QTDND. Tất cả các quy định này hướng tới mục tiêu củng cố các TCTD nói chung, các QTDND nói riêng phải tăng cường công tác giám sát, kiểm soát nội bộ, qua đó tự nâng cao năng lực quản trị điều hành hoạt động, quản trị rủi ro.
2. Những bước đi ban đầu của Ngân hàng Nhà nước
Từ những định hướng cơ bản nêu trên, đồng thời, triển khai Luật Các TCTD, Quyết định số 254/QÐ-TTg, thời gian qua, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật được xem là nền tảng pháp lý quan trọng thực hiện mục tiêu dần hoàn thiện mô hình TCTD là hợp tác xã hoạt động đúng bản chất, mục tiêu, định hướng đã đặt ra.
Ðầu tiên, phải kể đến Thông tư số 39/2011/TT-NHNN ngày 15/12/2011 về kiểm toán độc lập, theo đó, các QTDND có tổng tài sản từ 50 tỷ VND trở lên phải thực hiện tiến hành kiểm toán độc lập. Việc bắt buộc các QTDND có tổng tài sản từ 50 tỷ VND trở lên phải tiến hành kiểm toán độc lập được tính toán dựa trên tính đặc thù, quy mô của hệ thống QTDND, hoạt động tập trung tại các vùng nông nghiệp, nông thôn khó tiếp cận với dịch vụ kiểm toán độc lập, với chi phí thường khá cao so với quy mô hoạt động của các QTDND; đồng thời, đảm bảo các QTDND có quy mô đạt đến một mức độ hoạt động nhất định phải được minh bạch hơn, qua đó giảm thiểu các rủi ro lan truyền hệ thống. Quan trọng hơn, với quy mô hoạt động đã đủ lớn thì ngoài việc phải tuân thủ đầy đủ các quy chuẩn, khi tiến hành kiểm toán độc lập các QTDND sẽ nhận được các tư vấn, khuyến nghị đối với những sai sót, khuyếm khuyết trong hoạt động từ các công ty kiểm toán độc lập.
Bên cạnh Thông tư số 39/2011/TT-NHNN, ngày 29/12/2011, NHNN đã ban hành Thông tư số 44/2011/TT-NHNN về hệ thống kiểm soát nội bộ và kiểm toán nội bộ, trong đó, đã có những quy định riêng biệt áp dụng đối với các QTDND dựa trên những đặc thù (về quy mô, trình độ, khả năng áp dụng) của các QTDND. Việc yêu cầu các QTDND tuân thủ Thông tư số 39/2011/TT-NHNN và Thông tư số 44/2011/TT-NHNN là những bước đi có tính đồng bộ, thiết thực đối với các QTDND trong việc tự hoàn thiện, nâng cao chất lượng nghiệp vụ, quy trình tác nghiệp trong hoạt động của các QTDND vốn được đánh giá là khâu yếu kém, bị lơ là của hệ thống QTDND hiện nay.
Ðáng chú ý hơn là việc định hình mô hình đối với hệ thống QTDND khi NHNN ban hành Thông tư số 31/2012/TT-NHNN về NHHTX. Ðây được xem là nền tảng pháp lý quan trọng cho sự ra đời NHHTX - tổ chức đầu mối liên kết, hỗ trợ, chăm sóc hệ thống. Có thể thấy, Thông tư số 31/2012/TT-NHNN được xây dựng trên cơ sở tham chiếu các nguyên tắc, đặc thù loại hình TCTD hoạt động theo mô hình hợp tác xã.
Tại Thông tư số 31/2012/TT-NHNN, lần đầu tiên, tổ chức đầu mối của hệ thống được định hình rõ nét, đi kèm với đó là vai trò, quyền hạn, trách nhiệm của tổ chức đầu mối đối với hệ thống được thể chế hóa trong một văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, NHHTX được trao công cụ (như quyền tiếp cận thông tin về hoạt động của QTDND) để phục vụ tốt nhất cho vai trò là tổ chức đầu mối liên kết, kiểm tra, giám sát nội bộ hệ thống. Ðồng thời, NHHTX có trách nhiệm phải xây dựng, hướng dẫn cụ thể quy chế điều hòa vốn trong hệ thống trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản nhằm đảm bảo thông qua công cụ điều hòa vốn và kiểm tra giám sát nội bộ sẽ giúp tăng cường hơn nữa sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của nội bộ hệ thống QTDND. Việc quy định ràng buộc quyền hạn, nghĩa vụ gắn kết trên cơ sở trách nhiệm giữa tổ chức đầu mối (NHHTX) với các QTDND thành viên sẽ là cơ sở phát huy đầy đủ, tốt nhất tính liên kết hệ thống vốn còn lỏng lẻo hiện nay của hệ thống QTDND. 3. Những nút thắt cần tháo gỡ
Ðể củng cố và hoàn thiện hệ thống QTDND đồng bộ, đúng mục tiêu đề ra, trong thời gian tới, cần tiếp tục giải quyết có hiệu quả một số nút thắt quan trọng sau:
(i) Về hoạt động đầu mối liên kết, phát triển hệ thống
Trên thực tế, thời gian qua, vai trò liên kết, phát triển hệ thống của QTDNDTW chưa thực sự rõ nét, dường như quan hệ giữa QTDNDTW và các QTDND thành viên còn quá chú trọng vào tính độc lập, tự chủ trong kinh doanh, chưa thể hiện được sự gắn kết trên nền tảng liên kết hệ thống. Về phía QTDNDTW, với tiềm lực tài chính hạn chế, thiếu thiết chế rõ ràng nên quyền hạn và trách nhiệm đầu mối liên kết, hỗ trợ và phát triển hệ thống còn có phần bị động. Nhiệm vụ liên kết hệ thống thông qua các cơ chế nghiệp vụ, hỗ trợ phi tài chính (chăm sóc, hướng dẫn, đào tạo, tư vấn...) chưa thực sự được chú trọng, chưa có sức lôi cuốn được các thành viên; quá trình hỗ trợ tài chính, xử lý khó khăn tài chính đối với QTDND thành viên còn gặp một số vướng mắc, khó khăn về mặt cơ chế khi thực hiện... Về phía các QTDND thành viên, quan hệ với tổ chức đầu mối còn mang tính hình thức, chưa thực sự gắn bó; một bộ phận không nhỏ QTDND thành viên quá coi trọng lợi ích kinh tế đem lại trong hoạt động của mình nên xem nhẹ quan hệ gắn kết trong nội bộ hệ thống; tính liên kết, hỗ trợ giữa các QTDND thành viên với nhau thông qua tổ chức đầu mối còn mờ nhạt, rời rạc và chưa thực sự rõ nét. Ðiều này dẫn đến quan hệ nội bộ giữa QTDNDTW và các QTDND thành viên thời gian qua chủ yếu mới chỉ dừng lại là quan hệ tài chính đơn thuần.
(ii) Về công tác điều hòa vốn
Công cụ điều hòa vốn thời gian qua chưa có thiết chế mang tính ràng buộc gắn bó với hệ thống nên chưa phát huy hết tác dụng, chưa thực sự là một kênh giám sát nội bộ, đảm bảo an toàn cho hệ thống. Thực tế cho thấy, các QTDND khi thừa, nhàn rỗi vốn thường không gửi tại QTDNDTW mà đem gửi tại các TCTD khác trên địa bàn (điều này thường được lý giải để thuận tiện cho việc sử dụng, đỡ tốn kém chi phí đi lại để thực hiện giao dịch, tuy nhiên, đây không phải là lý do thực sự vì các QTDND có thể gửi qua chi nhánh QTDNDTW hoặc tại một TCTD trên địa bàn do QTDNDTW chỉ định). Các QTDND còn đặt nặng vấn đề lợi ích kinh tế đơn thuần hơn lợi ích liên kết hệ thống đem lại. Trong khi đó, hoạt động cho vay điều hòa vốn cũng chưa thật chú trọng hỗ trợ tốt nhất đối với các QTDND, chưa thể hiện được rõ rệt cơ chế ưu việt áp dụng đối với các QTDND thành viên. Ðiều này dẫn đến tính liên kết dần bị lỏng lẻo, thiếu bền chặt, chưa khuyến khích được các thành viên tham gia tích cực, thường xuyên. Ðây được xem là một trong những nút thắt quan trọng cần phải cải thiện để từng bước tăng cường sự tin tưởng, hợp tác giữa NHHTX và các QTDND thành viên.
(iii) Về vai trò hỗ trợ, hướng dẫn thực hiện quy định pháp luật
Một vấn đề cũng nên cân nhắc, xem xét là thực trạng hiện nay những văn bản quy phạm pháp luật thường có tính điều chỉnh chung cho tất cả các loại hình TCTD, trong khi đó, TCTD là hợp tác xã lại có đặc thù khá riêng biệt trong hoạt động so với các loại hình TCTD khác. Phải chăng, NHNN nên xem xét chỉ quy định các nguyên tắc có tính bắt buộc phải tuân thủ đối với một số hoạt động có tính đặc thù của các QTDND, các trình tự, thủ tục, hướng dẫn thể lệ thực hiện nghiệp vụ nên xem xét, giao NHHTX xây dựng, hướng dẫn các thành viên trong hệ thống (quy chế nội bộ). Các quy chế này phải được sự thống nhất của các QTDND thành viên và của cơ quan quản lý nhà nước trước khi thực hiện. Ðiều này có thể sẽ dẫn đến việc tham chiếu, hướng dẫn nghiệp vụ trở nên rườm rà và tranh luận về mặt pháp lý khi bắt buộc các QTDND thực thi đối với các quy chế nội bộ này. Tuy nhiên, xét về vai trò, quyền hạn, trách nhiệm thì NHHTX là tổ chức đầu mối của hệ thống nên có thể đảm trách được nhiệm vụ này. Việc giao NHHTX xây dựng, ban hành các quy chế hướng dẫn nghiệp vụ trong nội bộ thành viên trên các nguyên tắc có tính bắt buộc sẽ đem lại những lợi ích rất rõ rệt là vừa hài hòa giữa trách nhiệm quản lý nhà nước và đối tượng thực thi pháp luật, vừa đảm bảo được các quy định, hướng dẫn nghiệp vụ sẽ phù hợp với đặc thù hoạt động của các QTDND, của hệ thống khi áp dụng triển khai. Ðồng thời, qua đó cũng sẽ nâng cao vai trò đầu mối của NHHTX trong việc hỗ trợ, quản lý về chuyên môn, hoạt động đối với hệ thống.
(iv) Về năng lực giám sát nội bộ hệ thống
Như đã trình bày ở trên, do nhiều nguyên nhân khác nhau đã dẫn đến nền tảng liên kết của hệ thống còn lỏng lẻo, vì vậy, vai trò giám sát nội bộ của QTDNDTW đối với hệ thống QTDND chưa thực sự hiệu quả. Xét về nguyên nhân thì có thể thấy ba nguyên nhân chính sau: (i) QTDNDTW chưa được tiếp cận đầy đủ thông tin về hoạt động của các QTDND thành viên, các công cụ chưa được sử dụng hữu hiệu; (ii) các quyền hạn, trách nhiệm của tổ chức đầu mối đối với hệ thống chưa được thể chế hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật nên tính ràng buộc, trách nhiệm thực thi còn yếu; (iii) quan hệ liên kết trong hệ thống chưa gắn kết, có phần quá “tự chủ", “độc lập" trong hoạt động của từng thành viên. Do vậy, với các nền tảng pháp lý đã được triển khai, trong thời gian tới, NHHTX cần sớm chủ động nâng cao nội lực của mình mới có thể đảm trách và hoàn thành được vai trò giám sát nội bộ hệ thống, tạo thành một kênh phát hiện, ngăn ngừa sớm được các rủi ro của hệ thống. (v) Về cơ chế, đặc thù hoạt động của các QTDND
Các QTDND được thành lập với mục tiêu chủ yếu là tương trợ giữa các thành viên để phát huy sức mạnh tập thể, giúp đỡ thành viên phát triển sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và nâng cao đời sống. Tuy nhiên, một bộ phận QTDND chưa bám sát mục tiêu hoạt động, có biểu hiện chạy theo lợi nhuận nên tiềm ẩn những rủi ro trong hoạt động và gây ảnh hưởng đến sự an toàn của hệ thống. Ðiều này xuất phát từ một số vấn đề nổi cộm sau: (i) vai trò giám sát nội bộ của từng thành viên trong QTDND đúng theo nguyên tắc hoạt động mô hình là hợp tác xã, liên kết, hỗ trợ thành viên trên địa bàn cùng phát triển chưa được thực hiện nghiêm túc, đầy đủ; (ii) nguyên tắc thành viên tham gia QTDND vừa là thành viên vừa là khách hàng sử dụng dịch vụ của QTDND bị xem nhẹ, số thành viên của các QTDND được kết nạp gia nhập rất lớn nhưng chủ yếu để thực hiện khoản cho vay, quan hệ qua lại, hai chiều sau đó gần như rất ít, do vậy, tính gắn kết, tương hộ lẫn nhau, giám sát cộng đồng cũng vì thế gần như không có; (iii) quan hệ tương hỗ, liên kết thành viên trên địa bàn vẫn chủ yếu mang tính hình thức nên cơ chế các khoản cho vay mang nặng tính chất thương mại như các khoản cho vay mà các ngân hàng thực hiện, không gắn với quan hệ làng xóm, sự ràng buộc tại địa bàn, nghĩa vụ của thành viên trong QTDND với nhau, không thể hiện được tính đặc thù của các QTDND là phục vụ thành viên/xã viên trên cùng một địa bàn sinh sống. Ðây cũng là những tồn tại lớn cần phải được giải quyết thấu đáo trong quá trình hoàn thiện hệ thống QTDND thời gian tới. Và như vậy, ngoài việc tăng cường vai trò giám sát nội bộ của từng thành viên trong QTDND, của NHHTX đối với các QTDND; công tác thanh tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước đối với toàn hệ thống thì việc ban hành các quy định có tính đặc thù phải được quán triệt, tuân thủ đầy đủ để các QTDND hoạt động chệch hướng quay về hoạt động theo các trụ cột cơ bản của mô hình là hợp tác xã.
Ngày 09/07/2013, NHNN đã tiến hành tổng kết chỉ thị số 57-CT/TW ngày 10/10/2010 của Bộ Chính trị về củng cố, hoàn thiện và phát triển hệ thống QTDND, đồng thời, sau đó sẽ ban hành thông tư về cấp giấy phép, tổ chức và hoạt động của các QTDND. Ðây được xem là những bước đi tiếp theo nhằm tháo gỡ những tồn tại, yếu kém của hệ thống QTDND hiện nay, đồng thời, thể chế hóa các giải pháp trong việc hoàn thiện hệ thống QTDND. Hy vọng với hàng loạt các quyết sách tới đây sẽ tăng cường được nền tảng liên kết, vai trò và trách nhiệm của các thành viên đối với QTDND, của các QTDND thành viên đối với NHHTX, qua đó, tạo nên sức mạnh chung của cả hệ thống.
